Đề xuất sáp nhập tỉnh thành Việt Nam tối ưu: Nếu làm lại, nên sắp xếp thế nào cho hợp lý hơn?

Việc sáp nhập tỉnh thành Việt Nam là một trong những thay đổi hành chính lớn nhất trong nhiều thập kỷ gần đây. Mục tiêu của chính sách này không chỉ là giảm số lượng đơn vị hành chính, mà còn hướng đến một cấu trúc quản trị tinh gọn hơn, hiệu quả hơn và phù hợp hơn với không gian phát triển kinh tế – xã hội mới.

Tuy nhiên, câu hỏi quan trọng hơn là: nếu không chỉ sáp nhập để giảm số lượng, mà sáp nhập để đạt mức tối ưu về kinh tế, văn hóa, chính trị, môi trường, địa lý, xã hội, lịch sử và đặc trưng vùng miền, thì Việt Nam nên được tổ chức lại như thế nào?

Bài viết này đưa ra một phương án giả định: không phải phương án chính thức, không phải kiến nghị pháp lý, mà là một góc nhìn phân tích chính sách công. Mục tiêu là tìm ra một bản đồ hành chính hợp lý hơn, trong đó mỗi tỉnh/thành mới không chỉ lớn hơn về diện tích hay dân số, mà còn có logic phát triển rõ ràng.

1. Sáp nhập tỉnh thành không nên chỉ là phép cộng địa giới

Một sai lầm phổ biến khi bàn về sáp nhập tỉnh thành là chỉ nhìn vào diện tích, dân số hoặc số lượng đơn vị cần giảm. Cách nhìn này chưa đủ.

Một tỉnh mới muốn vận hành tốt phải trả lời được nhiều câu hỏi cùng lúc:

Địa phương được ghép có cùng không gian kinh tế không? Có cùng trục giao thông không? Có cùng lưu vực sông, vùng sinh thái, vùng văn hóa không? Người dân có chấp nhận bản sắc mới không? Chính quyền mới có quản trị nổi một địa bàn lớn hơn không? Trung tâm hành chính có quá xa người dân ở vùng ngoại vi không?

Nếu chỉ ghép các tỉnh liền kề để giảm số lượng, kết quả có thể tạo ra những tỉnh rất lớn nhưng khó quản lý, hoặc những tỉnh có nội bộ quá khác biệt về văn hóa, địa hình, môi trường và định hướng phát triển.

Ngược lại, nếu sáp nhập đúng, một tỉnh mới có thể tạo ra không gian phát triển mạnh hơn nhiều so với từng tỉnh cũ. Ví dụ, một địa phương có cảng biển có thể kết hợp với địa phương có công nghiệp hậu phương. Một đô thị lớn có thể kết nối với vùng vệ tinh công nghiệp, logistics, cảng biển và cửa ngõ giao thương. Một vùng nông nghiệp có thể gắn với trung tâm chế biến, xuất khẩu và du lịch sinh thái.

Vì vậy, sáp nhập tỉnh thành nên được hiểu là thiết kế lại không gian phát triển quốc gia, không chỉ là sắp xếp lại tên gọi trên bản đồ.

2. Bộ tiêu chí để đánh giá một phương án sáp nhập tỉnh thành tối ưu

Để một phương án sáp nhập được xem là hợp lý, cần đạt cân bằng trên nhiều tiêu chí. Không có tiêu chí nào là tuyệt đối, nhưng nếu bỏ qua một trong các yếu tố sau, phương án rất dễ tạo ra hệ quả dài hạn.

Thứ nhất là tiêu chí kinh tế. Các địa phương sáp nhập phải bổ trợ cho nhau, không chỉ giống nhau. Một nơi có cảng biển, một nơi có công nghiệp; một nơi có đô thị, một nơi có vùng nguyên liệu; một nơi có du lịch, một nơi có hạ tầng giao thông. Sáp nhập tốt là sáp nhập tạo ra chuỗi giá trị.

Thứ hai là tiêu chí giao thông. Hai tỉnh có liền kề trên bản đồ nhưng nếu bị chia cắt bởi núi, rừng, sông lớn, thiếu cao tốc, thiếu đường sắt, thiếu sân bay hoặc cảng kết nối thì vận hành hành chính sẽ khó. Địa giới mới phải đi cùng khả năng kết nối thật.

Thứ ba là tiêu chí văn hóa – xã hội. Tỉnh không chỉ là đơn vị hành chính. Nó còn là quê quán, bản sắc, giọng nói, tập quán, ký ức lịch sử và niềm tự hào địa phương. Sáp nhập không nên xóa nhòa bản sắc, mà phải tạo khung quản trị mới trong khi vẫn bảo tồn được bản sắc cũ.

Thứ tư là tiêu chí địa lý – môi trường. Các địa phương cùng lưu vực sông, cùng vùng sinh thái, cùng vùng biển, cùng vùng rừng hoặc cùng cao nguyên thường dễ có chính sách môi trường đồng bộ hơn. Ngược lại, ghép một tỉnh ven biển khô nóng với một tỉnh cao nguyên lạnh và một tỉnh bazan rừng núi có thể tạo ra một đơn vị rất khó điều phối.

Thứ năm là tiêu chí lịch sử. Những vùng từng có liên kết lịch sử, từng chung không gian văn hóa hoặc từng có tiền lệ hành chính thường dễ tái hợp hơn. Lịch sử không phải yếu tố quyết định duy nhất, nhưng là yếu tố giúp tăng mức độ chấp nhận xã hội.

Thứ sáu là tiêu chí an ninh – quốc phòng. Các tỉnh biên giới, biển đảo, vùng dân tộc thiểu số, vùng chiến lược không nên bị ghép quá cơ học. Có những nơi dù dân số không lớn vẫn nên giữ riêng vì yêu cầu an ninh, quốc phòng và quản trị đặc thù.

Thứ bảy là tiêu chí quản trị. Một tỉnh quá rộng, quá đông, quá đa dạng có thể tạo ra bộ máy lớn hơn, chậm hơn và xa dân hơn. Tỉnh mới phải đủ lớn để phát triển, nhưng không quá lớn đến mức mất kiểm soát.

Từ các tiêu chí trên, phương án trong bài viết này đề xuất Việt Nam nên có khoảng 37 đơn vị cấp tỉnh/thành. Đây là mức giảm mạnh so với trước đây, nhưng không cực đoan. Nó giữ lại những tỉnh có bản sắc, biên giới, biển đảo hoặc vai trò đặc biệt; đồng thời sáp nhập những nơi có liên kết kinh tế – địa lý – văn hóa rõ ràng.

3. Bảng đề xuất sáp nhập tỉnh thành Việt Nam theo phương án tối ưu

Dưới đây là bảng đề xuất sáp nhập tỉnh thành theo hướng cân bằng các tiêu chí kinh tế, văn hóa, địa lý, môi trường, lịch sử, xã hội, an ninh và khả năng quản trị. Đây là phương án giả định, không phải phương án chính thức.

4. Điểm khác biệt lớn nhất của phương án này

Điểm khác biệt đầu tiên là không sáp nhập bằng mọi giá. Một số tỉnh nên giữ nguyên, dù quy mô không quá lớn, vì có vị trí đặc thù. Ví dụ: Cao Bằng, Lạng Sơn, Điện Biên, Lai Châu, Sơn La, Quảng Ninh, Huế, Kiên Giang hoặc Tây Ninh. Đây là những địa phương có yếu tố biên giới, biển đảo, lịch sử, văn hóa hoặc an ninh rất rõ.

Điểm khác biệt thứ hai là tách Tây Nguyên khỏi tư duy “kéo xuống biển” quá mạnh. Việc tạo ra các tỉnh biển – cao nguyên có thể có lợi về kinh tế, nhưng nếu làm quá rộng sẽ làm mờ đi logic sinh thái Tây Nguyên. Tây Nguyên là vùng rừng, nước, cao nguyên bazan, văn hóa dân tộc và an ninh biên giới. Vì vậy, phương án hợp lý hơn là Gia Lai đi với Kon Tum, Đắk Lắk đi với Đắk Nông, còn Lâm Đồng có thể ghép với Bình Thuận nếu cần một trục cao nguyên – biển có tính du lịch và năng lượng.

Điểm khác biệt thứ ba là đưa Long An vào không gian TP.HCM mở rộng. Long An có liên kết thực tế rất mạnh với TP.HCM về lao động, công nghiệp, nhà ở, logistics và cửa ngõ miền Tây. Nếu nhìn theo không gian kinh tế, Long An phù hợp với vùng đô thị TP.HCM hơn là ghép với Tây Ninh.

Điểm khác biệt thứ tư là giữ Kiên Giang riêng. Kiên Giang không chỉ là một tỉnh đồng bằng sông Cửu Long bình thường. Địa phương này có biển Tây, đảo Phú Quốc, biên giới, thủy sản, du lịch biển đảo và vị trí chiến lược. Nếu ghép Kiên Giang với An Giang, đơn vị mới sẽ có quá nhiều đặc thù cùng lúc: biên giới, núi, đảo, biển, lúa gạo, du lịch, thủy sản. Điều đó có thể tạo quy mô lớn, nhưng cũng làm tăng độ phức tạp quản trị.

Điểm khác biệt thứ năm là sắp xếp lại một số cặp ở miền Tây theo logic thủy văn và kinh tế. Tiền Giang phù hợp hơn với Bến Tre vì cùng không gian sông Tiền, cây ăn trái, dừa, cửa ngõ miền Tây. Đồng Tháp phù hợp hơn với An Giang vì cùng không gian Đồng Tháp Mười, Tứ giác Long Xuyên, nông nghiệp lúa gạo, cá tra và biên giới Campuchia.

5. Những sáp nhập nên giữ vì có tính hợp lý cao

Một số cụm sáp nhập có logic rất rõ và nên được giữ trong hầu hết các kịch bản.

Bắc Ninh và Bắc Giang là một cụm rất mạnh. Hai địa phương này cùng nằm trong vùng công nghiệp phía Bắc, gần Hà Nội, có liên kết lao động, hạ tầng và chuỗi cung ứng. Nếu dùng tên Kinh Bắc, tỉnh mới còn có nền tảng văn hóa – lịch sử rất mạnh.

Hải Phòng và Hải Dương cũng là một cặp hợp lý. Hải Phòng có cảng biển, logistics và vai trò cửa ngõ xuất nhập khẩu. Hải Dương là vùng công nghiệp hậu phương, nằm giữa Hà Nội và Hải Phòng. Khi ghép lại, hai địa phương tạo thành một trục công nghiệp – cảng biển có tính cạnh tranh cao.

Đà Nẵng và Quảng Nam là một tổ hợp tự nhiên. Đà Nẵng là đô thị trung tâm miền Trung, còn Quảng Nam có di sản, du lịch, công nghiệp và không gian mở rộng. Hai địa phương có liên kết thực tế rất mạnh, đặc biệt ở trục Đà Nẵng – Hội An – Điện Bàn – Tam Kỳ.

Khánh Hòa và Ninh Thuận cũng có sự tương thích đáng kể. Đây là trục duyên hải Nam Trung Bộ có biển, du lịch, năng lượng, quốc phòng và điều kiện tự nhiên tương đối gần nhau. Nha Trang có thể đóng vai trò trung tâm, trong khi Phan Rang là vệ tinh quan trọng về năng lượng và kinh tế biển.

Cà Mau và Bạc Liêu là cặp sáp nhập hợp lý ở cực Nam. Hai địa phương có chung không gian ven biển, thủy sản, điện gió, rừng ngập mặn và văn hóa Nam Bộ. Đây là kiểu sáp nhập có tính tự nhiên cao.

6. Những phương án nên cân nhắc lại

Không phải cứ ghép tỉnh liền kề là hợp lý. Một số phương án chính thức hoặc phương án phổ biến trên truyền thông cần được xem xét kỹ hơn nếu đặt mục tiêu tối ưu dài hạn.

Lâm Đồng, Đắk Nông và Bình Thuận là một tổ hợp quá đa dạng. Lâm Đồng có cao nguyên lạnh, du lịch Đà Lạt và nông nghiệp công nghệ cao. Đắk Nông có cao nguyên bazan, rừng, khoáng sản, nông nghiệp và văn hóa Tây Nguyên. Bình Thuận lại là vùng duyên hải khô nóng, du lịch biển, năng lượng tái tạo và cửa ngõ Đông Nam Bộ. Ghép cả ba có thể tạo quy mô lớn, nhưng cũng tạo ra một đơn vị quá khó quản trị. Phương án tốt hơn là Lâm Đồng ghép với Bình Thuận, còn Đắk Nông ghép với Đắk Lắk.

Bình Định và Gia Lai có logic biển – cao nguyên, nhưng không phải phương án mượt nhất. Nếu hạ tầng Đông – Tây chưa đủ mạnh, vùng cao nguyên có thể bị xa trung tâm ven biển. Gia Lai phù hợp hơn với Kon Tum vì cùng không gian Bắc Tây Nguyên, văn hóa dân tộc, rừng, nước và an ninh biên giới. Bình Định phù hợp hơn với Phú Yên vì cùng duyên hải Nam Trung Bộ.

Kon Tum và Quảng Ngãi cũng cần cân nhắc. Quảng Ngãi có công nghiệp Dung Quất, biển đảo Lý Sơn và trục duyên hải. Kon Tum lại là tỉnh Tây Nguyên, biên giới, dân tộc, rừng và cao nguyên. Hai địa phương có thể bổ sung nhau về lý thuyết, nhưng khác biệt quá lớn về địa hình và bản sắc.

Long An và Tây Ninh có điểm chung về biên giới và cửa ngõ Tây Nam, nhưng Long An có liên kết thực tế mạnh hơn với TP.HCM. Vì vậy, nếu thiết kế theo logic kinh tế vùng, Long An nên đi với TP.HCM mở rộng. Tây Ninh nên giữ riêng vì có bản sắc tôn giáo, biên giới, cửa khẩu và không gian phát triển tương đối độc lập.

Tiền Giang và Đồng Tháp đều thuộc miền Tây, nhưng định hướng liên kết khác nhau. Tiền Giang là cửa ngõ từ TP.HCM xuống đồng bằng sông Cửu Long, có thế mạnh cây ăn trái, logistics và sông Tiền. Đồng Tháp lại gắn với Đồng Tháp Mười, biên giới, lúa gạo, cá tra và hệ sinh thái ngập nước. Vì vậy, Tiền Giang nên ghép với Bến Tre, còn Đồng Tháp nên ghép với An Giang.

7. Vì sao không nên giảm xuống quá ít tỉnh?

Có quan điểm cho rằng Việt Nam nên giảm thật mạnh, chỉ còn khoảng 25 đến 30 tỉnh/thành. Về mặt tinh gọn bộ máy, ý tưởng này có vẻ hấp dẫn. Nhưng xét thực tế Việt Nam, đây có thể là mức giảm quá sâu.

Việt Nam là quốc gia dài, hẹp, có địa hình phức tạp, nhiều vùng núi, biên giới, biển đảo, cao nguyên, đồng bằng, đô thị lớn và vùng dân tộc thiểu số. Không gian phát triển giữa Đông Bắc, Tây Bắc, đồng bằng sông Hồng, Bắc Trung Bộ, duyên hải miền Trung, Tây Nguyên, Đông Nam Bộ và Tây Nam Bộ rất khác nhau.

Nếu giảm quá mạnh, nhiều tỉnh mới sẽ có diện tích rất lớn, dân cư phân tán và nội bộ quá đa dạng. Khi đó, chi phí quản trị có thể không giảm mà còn tăng. Người dân vùng xa trung tâm có thể gặp khó khăn khi tiếp cận dịch vụ công, y tế, giáo dục, đất đai, đầu tư và thủ tục hành chính.

Vì vậy, mức khoảng 37 tỉnh/thành là hợp lý hơn. Nó đủ tinh gọn để giảm phân mảnh, nhưng vẫn đủ linh hoạt để giữ bản sắc địa phương và quản trị các vùng đặc thù.

8. Điều kiện để sáp nhập tỉnh thành thành công

Sáp nhập địa giới chỉ là bước đầu. Thành công thật sự phụ thuộc vào cách vận hành sau sáp nhập.

Điều kiện đầu tiên là phải có trung tâm hành chính vệ tinh. Một tỉnh mới không nên dồn toàn bộ quyền lực, dịch vụ công và đầu tư về một đô thị duy nhất. Các đô thị cũ cần được duy trì vai trò vệ tinh, trung tâm chuyên ngành hoặc trung tâm vùng. Điều này giúp giảm cảm giác mất vai trò của địa phương bị sáp nhập.

Điều kiện thứ hai là số hóa dịch vụ công. Nếu người dân vẫn phải đi xa để làm thủ tục, sáp nhập sẽ gây bất tiện. Nhưng nếu thủ tục được số hóa tốt, khoảng cách địa lý sẽ bớt quan trọng. Mô hình tỉnh lớn chỉ có thể vận hành hiệu quả khi dịch vụ công trực tuyến thật sự hoạt động.

Điều kiện thứ ba là phân bổ đầu tư công công bằng. Sau sáp nhập, địa phương trung tâm thường có lợi thế hút vốn, hút cán bộ và hút dự án. Nếu không có cơ chế cân bằng, vùng ngoại vi sẽ tụt lại. Tỉnh mới cần có chiến lược phát triển đa cực, không phát triển một lõi duy nhất.

Điều kiện thứ tư là bảo tồn bản sắc địa phương cũ. Tên tỉnh có thể thay đổi, nhưng di sản, văn hóa, lễ hội, thương hiệu địa phương, ký ức lịch sử và niềm tự hào quê hương không nên bị xóa. Sáp nhập tốt là tạo ra một bản sắc chung mới, đồng thời giữ được các bản sắc cũ.

Điều kiện thứ năm là phân quyền thực chất cho cấp xã, phường. Khi bỏ bớt tầng nấc trung gian, cấp cơ sở phải có đủ năng lực, nhân sự, dữ liệu và ngân sách để phục vụ người dân. Nếu cấp xã/phường chỉ nhận thêm việc nhưng không có thêm năng lực, mô hình mới sẽ bị quá tải.

9. Kết luận: Bản đồ hành chính tối ưu phải phục vụ phát triển, không chỉ phục vụ tinh gọn

Sáp nhập tỉnh thành là cần thiết. Việt Nam không nên duy trì một hệ thống hành chính quá phân mảnh, trong khi kinh tế vùng, đô thị hóa, công nghiệp, logistics, du lịch và môi trường đều đã vượt khỏi ranh giới tỉnh cũ.

Tuy nhiên, sáp nhập đúng không phải là ghép càng nhiều càng tốt. Một phương án tối ưu phải biết nơi nào nên sáp nhập, nơi nào nên giữ riêng, nơi nào cần trung tâm vệ tinh, nơi nào cần ưu tiên bản sắc, nơi nào cần đặt yêu cầu an ninh – môi trường lên trên mục tiêu giảm số lượng.

Theo góc nhìn của bài viết này, một bản đồ khoảng 37 tỉnh/thành là tương đối cân bằng. Nó giảm mạnh số lượng đơn vị hành chính, nhưng không làm mất đi tính đa dạng vùng miền. Nó tạo ra các cực phát triển lớn ở Hà Nội, TP.HCM mở rộng, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ, Quảng Ninh, Bắc Ninh – Bắc Giang, Đồng Nai – Bình Phước và các vùng kinh tế trọng điểm khác. Đồng thời, nó vẫn giữ lại các địa phương có vị trí đặc biệt về biên giới, biển đảo, di sản, văn hóa và an ninh.

Một bản đồ hành chính tốt không phải bản đồ nhìn gọn nhất. Đó phải là bản đồ giúp người dân được phục vụ tốt hơn, doanh nghiệp phát triển thuận lợi hơn, vùng miền cân bằng hơn, bản sắc được tôn trọng hơn và quốc gia vận hành hiệu quả hơn.